Québec James Bay Treaty: the Supreme Court of Canada orders a federal environmental assessment for a mining project impacting fish habitat.

In a recent decision rendered on May 14, 2010, the Supreme Court of Canada unanimously confirmed that the James Bay and Northern Québec Agreement is a Treaty within the meaning of Section 35 of the Constitution Act, 1982. It also clarified the rules of interpretation of this modern Treaty, as well as its force of law. The judges however disagreed over the outcome of the specific issue at hand. The majority (five judges) held that a federal assessment under the Canadian Environmental Assessment Act (CEAA ) involving Cree participation had to be carried out subsequently to the provincial assessment conducted under the Treaty. The minority (four judges) held that no such federal assessment was required.

The James Bay and Northern Québec Agreement (JBNQA) was signed in 1975. In 1999, the Québec Minister of the Environment was informed of a mining project located at Lac Doré, within the JBNQA territory. All parties agreed that such a mining project fell within provincial jurisdiction over natural resources and that, as such, the project had to be subject to the provincial social and environmental assessment under Section 22 of the JBNQA. The Crees, Québec and Canada however disagreed as to the level of federal involvement. It was common ground that the proposed project would have impacts on fish habitat, a matter of federal jurisdiction, and therefore required a permit under Section 35 of the Fisheries Act. The Crees asserted that the project required federal assessment under Section 22 of the JBNQA. Canada asserted that the project required federal assessment only under CEAA . Québec took the position that the project was subject only to the provincial assessment process under Section 22 of the JBNQA. The Crees thus initiated litigation seeking the application of the federal review process under Section 22 of the JBNQA instead of the CEAA  process, as proposed by Canada.

In 2006, the Québec Superior Court, found that the CEAA  process was inconsistent with the JBQNA process since the CEAA  assessment did not provide the Crees with the same level of participation as provided for under the social and environmental regime of the JBNQA. However, the Superior Court also found that the federal environmental assessment provided by Section 22 of the JBNQA did not apply to the mining project as it fell under provincial jurisdiction. The result was that no federal assessment was applicable to the project in the James Bay Territory. This led to appeals filed by both the Crees and Canada.

In 2008, the Québec Court of Appeal reversed the Superior Court decision and found that the federal assessment provided under Section 22 of the JBNQA applied to the mining project (in addition to the provincial process) . It found that such federal assessment was triggered , not by the JBNQA itself, but by the CEAA , as a result of the project requiring a permit under the Fisheries Act. The Attorney General of Québec challenged the Court of Appeal decision which led to the present Supreme Court judgment.

In its reasons, the majority of the Supreme Court of Canada held that close attention must be paid to the terms employed in Section 22 of the JBNQA by the signatory parties. The majority found that the terms of the JBNQA normally require the application to a project of only one JBNQA assessment process, either provincial or federal, depending on whether the project falls under provincial or federal jurisdiction. However, nothing in the JBNQA prevents the application of an external assessment process, such as the CEAA , which applies on its own terms to the project. The majority stated that "[c]ommon sense as well as legal requirements suggest that the CEAA  assessment will be structured to accommodate the special context of a project proposal in the James Bay Treaty territory, including the participation of the Cree." This CEAA  assessment is to apply once the project is approved under the provincial assessment provided for in the JBNQA.

As to the permit issued under of the Fisheries Act, the Supreme Court mentioned that the federal Minister preserved his discretion and as such, was not bound to issue such a permit following the approval of the mining project by the provincial authorities under the JBNQA . As the Court says, "[t]he federal permit is required once the Treaty approvals are given."

The decision is an important one for the James Bay Cree because it reconfirms the importance of their JBNQA Treaty with both Canada and Quebec. It also makes it clear that the CEAA  applies to projects in the James Bay Territory that fall under provincial jurisdiction but that have impacts in areas of federal jurisdiction.

Gowlings represented the Cree parties before all levels, including the Supreme Court of Canada.

Traité de la Baie James au Québec : la Cour suprême du Canada ordonne la tenue d'une évaluation environnementale pour un projet minier qui risque d'avoir des répercussions importantes sur l'habitat du poisson..

La Cour suprême du Canada a conclu, dans le cadre d’un jugement rendu le 14 mai 2010, que la Convention de la Baie James et du Nord québécois est un Traité au sens de l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982. Le jugement a aussi clarifié les règles d’interprétation de ce Traité moderne, de même que sa force de loi. Les juges ne se sont cependant pas entendus sur la conclusion à l’issue du pourvoi. La majorité (cinq juges) a conclu qu’une évaluation fédérale en vertu de la Loi canadienne sur les évaluations environnementales LCÉE ) comprenant la participation des Cris devait être tenue après l’évaluation provinciale menée en vertu du Traité. La minorité (quatre juges) a conclu qu’une telle évaluation fédérale n’était pas requise.

La Convention de la Baie James et du Nord québécois (CBJNQ) a été signée en 1975. En 1999, le ministre québécois de l’Environnement a été informé d’un projet minier situé au Lac Doré, dans le territoire de la CBJNQ. Toutes les parties se sont entendues que ce projet minier relevait d’une compétence provinciale sur les ressources naturelles et qu’à ce titre, la projet était assujetti à une évaluation sociale et environnementale provinciale en vertu du chapitre 22 de la CBJNQ. Les Cris, Québec et le Canada ont cependant eu des divergences d’opinions quant au niveau d’implication fédérale. Il n’était pas contesté que ce projet proposé aurait une incidence sur l’habitat du poisson, lequel est sous compétence fédérale, et lequel requérait donc un permis en vertu de l’article 35 de la Loi sur les pêches. Les Cris ont fait valoir que le projet exigeait une évaluation environnementale fédérale selon le chapitre 22 de la CBJNQ. Le fédéral affirmait pour sa part qu’une évaluation environnementale fédérale était exigée en vertu de la LCÉE . Québec a prétendu que le projet était uniquement assujetti à une évaluation provinciale selon le chapitre 22 de la CBJNQ. Les Cris ont donc intenté une action visant à obtenir l’application du processus d’évaluation fédéral tel que prescrit en vertu du chapitre 22 de la CBJNQ au lieu du processus de la LCÉE.

En 2006, la Cour supérieure du Québec a conclu que le processus de la LCÉE  allait à l’encontre du processus de la CBJNQ puisque l’évaluation en vertu de la LCÉE ne conférait pas aux Cris le même degré de participation que celui prévu dans le régime d’évaluation sociale et environnementale de la CBJNQ. Cependant, la Cour supérieure du Québec a également conclu que l’évaluation fédérale prévue au chapitre 22 de la CBJNQ ne s’appliquait pas au projet minier puisqu’il relevait d’une compétence  provinciale. Par conséquent, aucune évaluation environnementale fédérale ne s’appliquait au projet sur le territoire de la Baie James. Cette conclusion a mené à des procédures d’appel de la part des Cris et du gouvernement canadien.

En 2008, la Cour d’appel du Québec a renversé la décision de la Cour supérieure et a conclu que l’évaluation fédérale prévue au chapitre 22 de la CBJNQ s’appliquait au projet minier (en plus du processus provincial). Elle a conclu qu’une telle évaluation fédérale était déclenchée, non pas par la CBJNQ, mais bien par la LCÉE, en raison de l’exigence de permis du projet en vertu de la Loi sur les pêches. Le Procureur général du Québec a contesté la décision de la Cour d’appel ce qui a mené à la présente décision de la Cour suprême.

Dans l’énoncé de ses motifs, la majorité de la Cour suprême du Canada a affirmé que les parties signataires devaient accorder une importance particulière aux termes du chapitre 22 de la CBJNQ. La majorité a en effet conclu que les conditions de la CBJNQ exigent habituellement l’application d’un seul processus d’évaluation de la  CBJNQ à un projet, soit provincial ou fédéral, selon que le projet relève d’une compétence provinciale ou fédérale. Cependant, il n’y a rien dans la CBJNQ qui empêche l’application d’un processus d’évaluation externe, comme celui prévu en vertu de la LCÉE, lequel s’applique selon ses propres conditions au projet. La majorité a déclaré que « Le bon sens ainsi que toutes les exigences légales commandent que le processus d’évaluation de la LCÉE tienne compte du contexte particulier du développement projeté dans le territoire visé par la Convention, notamment en prévoyant la participation des Cris. » Cette évaluation en vertu de la LCÉE devra s’appliquer une fois le projet approuvé en vertu de l’évaluation provinciale prévue selon la CBJNQ.

En ce qui a trait au permis émis en vertu de la Loi sur les pêches, la Cour suprême a mentionné que le ministre fédéral a usé de son pouvoir discrétionnaire et qu’à ce titre, il n’était pas tenu d’émettre un tel permis suivant l’approbation du projet minier par les autorités provinciales en vertu de la Convention. Comme le stipule la Cour «… l’autorisation du ministère fédéral des Pêches est requise une fois le projet approuvé sous le régime de la Convention ».

Il s’agit ici d’une décision importante pour les Cris de la Baie James, puisqu’elle reconfirme l’importance du Traité de la CBJNQ signé avec le Canada et le Québec. Elle permet également de clarifier le fait que la LCÉE s’applique aux projets dans le territoire de la Baie James qui relèvent de compétences provinciales mais qui ont une incidence sur une compétence fédérale.

Gowlings a représenté les parties cries devant toutes les instances, y compris la Cour suprême du Canada.